Sự chia rẽ của các thực thể thẩm quyền trên biển ở Trung Quốc đã cản trở nghiêm trọng sự phát triển đồng bộ của các cơ quan tuần duyên. Những con rồng giống hệt nhau ở những chức năng nhất định, không hợp tác hiệu quả với nhau và quá yếu để đạt được những đột phá căn bản trong quản lý hàng hải.

( Phần 1; Phần 2; Phần 3; Phần 4; Phần 5; Phần 6 )

Nghiên cứu này ưu tiên đưa ra một bản trình bày khách quan và chi tiết các thứ bậc hiện tại của các thực thể tuần duyên Trung Quốc khác nhau, cơ bản bởi vì không có một nghiên cứu như thế trước đây bằng tiếng Anh. Mặc dù vậy, việc đặt nền tảng giải thích hiện tượng trung tâm đang nói tới: yếu điểm tương đối của Trung Quốc trong năng lực của lực lượng tuần duyên vẫn là quan trọng. Ba cách lý giải liên quan được xem xét phía sau: các quá trình hiện đại hóa, các vấn đề kinh tế, và cuối cùng, các vấn đề cơ cấu tổ chức. Không có gì phải nghi ngờ khi những cách lý giải khác nhau này có những mối liên hệ phức tạp; ví dụ, các vấn đề về kinh tế và cơ cấu tổ chức rõ ràng là kết quả của các quá trình hiện đại hóa. Tuy vậy, vẫn cần phải tập trung vào các điểm khác nhau của những mối liên hệ nhân quả khác nhau.

Ảnh 17: Cục Giải cứu và Cứu hộ của MSA đưa hai chiếc trực thăng EC225s vào vận hành năm 2007. Việc các cơ quan hàng hải dân sự Trung Quốc phát triển hơn nữa lực lượng hàng không dường như đang là một ưu tiên. (Diễn đàn Quốc phòng Trung Quốc)

Một bài báo gần đây với nội dung vô cùng hữu ích của tác giả Richard Suttmeier với tựa đề “Trung Quốc, Sự An toàn và Việc Quản lý Rủi ro” giải thích rằng người ta thường nghĩ có một mối quan hệ sâu sắc giữa tính hiện đại và sự an toàn. Ông viết “Sự giàu có và quyền lực được trông đợi từ “sự hiện đại hóa” từ lâu đã được xem là những bước phát triển giảm rủi ro, tăng độ an toàn ở Trung Quốc – và nhiều nơi khác.”[120] Sự giàu có và giáo dục có thể dẫn đến “công cuộc hiện đại hóa lần thứ sáu” ở Trung Quốc – khiến cho Bắc Kinh có thể “chế ngự những rủi ro về môi trường và công nghệ.”[121] Phân tích của Suttmeier nhìn vào ví dụ của ngành hàng không dân dụng của Trung Quốc và cho rằng “biển hiện của Trung Quốc về các vấn đề an toàn… đã thu hút và duy trì được sự quan tâm chính trị và quản lý ở cấp độ cao… điều này cho phép nói đến sự dư thừa.”[122] Lập luận cơ bản ở đây là các lực lượng tuần duyên của Trung Quốc không thể thực hiện chức năng một cách có hiệu quả cho đến khi Trung Quốc trở thành một xã hội hiện đại; đến lúc đó, Trung Quốc về cơ bản vẫn thiếu tiền. Ngoài ra, nhiều nhu cầu khác cũng diễn ra trước đó, nhất là sự tồn vong về mặt kinh tế và chính trị mà không thể xem thường tại nhiều thời điểm nhất định trong suốt “Một thế kỷ bị sỉ nhục” và trong Chiến tranh Lạnh. Do đã giải thoát Trung Quốc khỏi những mối đe dọa sinh tồn và đưa quốc gia này ra khỏi cảnh nghèo nàn, Bắc Kinh hiện có thể chuyển sang các ưu tiên thứ cấp trước đó về quản lý biển hiệu quả và thậm chí sang một quan niệm tương đối mới về coi trọng sinh mạng cá nhân. Tuy nhiên, Suttmeier còn đưa ra một câu hỏi đầy khiêu khích rằng liệu “lần hiện đại hóa lần thứ sáu” có thể diễn ra mà không có sự tự do hóa chính trị - yếu tố cổ vũ “sự minh bạch trong các chiến lược chế ngự rủi ro của Trung Quốc” bằng cách trao quyền cho các tổ chức dân sự xã hội mà có quyền tự trị và… các nguồn lực.”[123]

Một cách lý giải khác mà ưu tiên các nhân tố kinh tế cụ thể có thể phù hợp hơn với lối suy nghĩ gần đây của Bắc Kinh. Suttmeier kêu gọi một “cơ chế điều tiết dựa trên cơ sở khoa học mà cũng nhạy cảm với các lực lượng thị trường.”[124] Ông giải thích: “Trung Quốc cần nhiều cơ chế kiềm chế và quản lý rủi ro để giải quyết các yếu tố khuyến khích cũng như cản trở những cá nhân tự đưa ra quyết định kinh tế.”[125] Theo quan điểm này, trật tự trong các vùng duyên hải của Trung Quốc đơn thuần chỉ là một yêu cầu của nền kinh tế duyên hải đang phát triển nhanh. Những tập đoàn hùng mạnh đòi hỏi việc quản lý một cách có trật tự các hải cảng và sự lưu thông an toàn, đáng tin cậy cho tàu thuyền (cũng như hàng hóa mà chúng chuyên chở). Những thảm họa hàng hải như bi kịch phà Dashun năm 1999 gây tổn thương không chỉ cho các nạn nhân và niềm tự hào quốc gia mà cả các doanh nghiệp, và sự việc này phản ánh xấu đến chất lượng kỹ thuật cũng như hiệu quả cơ cấu tổ chức của Trung Quốc. Văn hóa an toàn – và – an ninh của Trung Quốc có thể truyền từ các tập đoàn này ra ngoài. Suttmeier nhấn mạnh những đóng góp quan trọng của những thị trường bảo hiểm ngày một phức tạp ở Trung Quốc;[126] những cải thiện của lực lượng tuần duyên có thể được xem là một hình thức bảo hiểm mới cho đầu tư khối lượng lớn được thực hiện trong thương mại hàng hải Trung Quốc.

Cách lý giải cuối cùng là chủ đề quan trọng của bài viết này và là chủ đề trung tâm của nghiên cứu của Viện Ninh Ba năm 2007 – đó là sự chia rẽ của các thực thể thẩm quyền trên biển ở Trung Quốc đã cản trở nghiêm trọng sự phát triển đồng bộ của các cơ quan tuần duyên của Trung Quốc.[127] Những con rồng giống hệt nhau ở những chức năng nhất định, không hợp tác hiệu quả với nhau, và bản thân thì quá yếu để có thể đạt được những đột phá căn bản trong việc quản lý hàng hải – ví dụ, trong việc nghiên cứu và cứu hộ tầm xa, Suttmeier nêu vấn đề này và lưu ý rằng “trách nhiệm điều phối thường bị phân tán với hậu quả là không một cơ quan nào thuộc chính phủ trung ương có quyền kiểm soát… Sự hợp tác hiệu quả giữa các cơ quan của chính phủ trung ương, và giữa chính phủ trung ương và chính phủ địa phương, từ lâu đã được xem là một vấn đề cốt yếu về quản trị đất nước ở một Trung Quốc đang thay đổi nhanh chóng.”[128] Quả thực, vấn đề đáng kể giữa các cơ quan tuần duyên của Trung Quốc (ví dụ, MSA) là các cơ quan địa phương thường có nhiều quyền lực hơn trung ương về vấn đề cung cấp dự phòng, một tình thế làm sâu sắc sự chia rẽ, không đồng bộ và tính không gắn kết hơn nữa.[129]

Tóm lại, những cách lý giải về hiện đại hóa và kinh tế đưa ra lý do đáng để lạc quan. Tuy nhiên, sự hiện đại hóa lực lượng tuần duyên ở Trung Quốc có thể tiếp tục bị chậm lại vì những thất bại liên quan đến, trước hết là, việc thiếu các thực thể trong xã hội dân sự mà chịu trách nhiệm giữ cho cơ cấu quản lý hàng hải của Trung Quốc trung thực và quan trọng hơn vẫn là việc thiếu thống nhất nỗ lực ở khắp nơi.

Ảnh 19: Hai tàu nhỏ từ MSA (cận cảnh và bên phải) trong ảnh thả neo phía đối diện với một chiếc tàu đến từ FLEC. Có một sự hợp tác nào đó giữa các chính quyền hàng hải dân sự của Trung Quốc, nhưng cũng thấy rõ là những nhà phân tích hàng hải Trung Quốc nhận thức được một số vấn đề trong việc làm cho những cơ quan riêng rẽ có liên quan cùng phối hợp với nhau để phục vụ các lợi ích hàng hải của Trung Quốc. (Diễn đàn Quốc phòng Trung Quốc)

Một nghiên cứu tình huống về An ninh Hợp tác Hàng hải

Ảnh 19: Thuyền trưởng Bernard Moreland, cựu sỹ quan liên lạc của Lực lượng Tuần duyên Hoa Kỳ được bổ nhiệm đến Đại sứ quán Mỹ tại Bắc Kinh, tham gia vào một cuộc hội thoại chuyên nghiệp với các thành viện của Lưc lượng Tuần duyên trong một lần viếng thăm viện của họ ở Ninh Ba. Việc Lực lượng Tuần duyên Hoa Kỳ đưa đến Bắc Kinh đề nghị cung cấp chỗ dừng chân cấp 06 cho bính lính là một dấu hiệu về mong muốn tăng cường hợp tác hàng hải song phương của Hoa Kỳ. (Ảnh chính thức USCG)

Bất chấp rằng hầu hết các lực lượng tuần duyên đều có những mối quan hệ rắc rối và đặc biệt với các lực lượng hải quân quốc gia, họ chỉ được chỉ định làm mũi nhọn dẫn đầu một chương trình an ninh hàng hải hợp tác. Điều này xuất phát từ lý do các lực lượng tuần duyên phải đương đầu với một loạt những thách thức là quan ngại chung của tất cả các nước có lợi ích hàng hải. Quả thực, nhiều trong số những thách thức đó không thể giải quyết mà không có sự hợp tác quốc tế chặt chẽ. Trong bối cảnh đó, bài học rút ra là phải xem xét mối quan hệ đã nở rộ từ suốt thập kỷ cuối giữa Lực lượng Tuần duyên Hoa Kỳ và lực lượng tuần duyên Trung Quốc trong khi việc liên lạc giữa hải quân với hải quân vẫn còn khá hạn chế.

Ảnh 20: Trung tướng hải quân của Lực lượng Tuần duyên Charles D. Wurster sau giữ chức Trung Tá khu vực Thái Bình Dương, tặng Tổng Giám đốc Chen Aiping của MSA Trung Quốc một bức ảnh kỷ niệm đề cao Lực lượng Tuần duyên Hoa Kỳ và MSA Trung Quốc vào ngày 4 tháng 4 năm 2008 ở Alameda, California. USCG và MSA Trung Quốc đã có những cuộc viếng thăm trao đổi với phạm vi khá rộng và nhiều hình thức hợp tác khác. (Ảnh chính thức của USCG)

Ảnh 21: Đội thủy thủ từ tàu Cutter Boutwell của Lực lượng Tuần duyền Hoa Kỳ rèn luyện với Lực lượng Tuần duyên Trung Quốc ở Thượng Hải trong suốt tháng 8/2007. Boutwell thăm Trung Quốc với tư cách là đại diện của Lực lượng Tuần duyên Hoa Kỳ tại Diễn đàn các Lực lượng Tuần duyên Bắc Thái Bình Dương. Đây là diễn đàn được phát triển để tăng cường an toàn và an ninh hàng hải quốc tế ở Bắc Thái Bình Dương và đã dần trở thành tổ chức quốc tế phát triển nhất chuyên về an ninh hàng hải ở khu vực Đông Á năng động. (Ảnh của Lực lượng Tuần duyên Hoa Kỳ)

Việc hợp tác nghiên cứu và cứu hộ đã rất thành công – một thành tựu mà có thể đo bằng số sinh mạng được cứu thoát. Trong năm 2007, hệ thống báo cáo Amver của USCG – hệ thống hỗ trợ công cuộc kết hợp cứu hộ xuyên địa cầu bằng cách trao đổi dữ liệu trên những tàu tham gia ở gần những tàu gặp nạn – chứng minh sự quan trọng đối với công việc cứu hộ nguy hiểm của các thủy thủ Trung Quốc trong hai vụ việc. Trong tháng ba, Unicorn Ace, với một đội gồm mười chín người dân Trung Quốc, đã bị chìm ở biển Đông. Đội Dịch vụ Cứu hộ Hồng kông bằng cách tham vấn hệ thống USCG Amver, đã phát hiện và đinh vị bằng phương thức vô tuyến một tàu trở hàng ở cách đó không xa và cứu được mười một thủy thủ. Đáng kể hơn, trong tháng Bảy, tàu Haitong 7, chở hai mươi hai công dân Trung Quốc và gỗ xẻ từ New Guinea đến Đại Liên, đã bị mắc kẹt và đắm trong một cơn bão ở khu vực ba trăm dặm theo hướng tây bắc đảo Guam; những người sống sót rải rác khắp cả đại dương rộng một nghìn dặm. Thêm nữa, các tàu buôn được hệ thống Amver báo động có vai trò cốt yếu cho việc cứu hộ cũng như hai tàu bay P-3 của Hải quân Mỹ và hai tàu USCG. Các nhân viên cứu hộ Hoa Kỳ đã hợp tác chặt chẽ với cơ quan cứu hộ Trung Quốc và nhận từ họ các thông tin hỗ trợ kế hoạch cứu hộ. Mười ba thủy thủ Trung Quốc cuối cùng đã được cứu thoát. Một vài khía cạnh trong sự hợp tác hàng hải có thể là dấu hiệu rõ ràng cho việc xây dựng niềm tin và sự hợp tác nhằm hỗ trợ cứu các thủy thủ gặp nạn.[130]

Ảnh 22: Tàu Rush Cutter của Lực lượng Tuần duyên dài 378 foot (khoảng 115m), đăng ký neo đậu tại Honolulu, Hawaii, đến Thượng Hải vào ngày 1/10/2009. Đoàn thủy thủ của Rush đã ở Trung Quốc để tham gia cộng tác hàng hải và trao đổi văn hóa. Lực lượng Tuần duyên  Hoa Kỳ đã thể hiện thiện chí đầy ý nghĩa với các cơ quan hàng hải Trung Quốc, có khả năng xây dựng cơ sở cho mối quan hệ đối tác rộng hơn nữa giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc. (Ảnh chính thức của USCG)

Lĩnh vực hợp tác hiệu quả khác là trong lĩnh vực các ngư trường ngoài khơi. Cụ thể, USCG và FLEC Trung Quốc đã phát triển một sự cách tân trọng đại để hỗ trợ thực thi một nghị quyết của Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc cấm thả lưới đánh cá ở vùng biển cả. Phương pháp của họ bao gồm việc cử tạm thời các quan chức FLEC đến các tàu của Mỹ tuần tra Bắc Thái Bình Dương. Ví dụ, một “người lái tàu” FLEC đã lên tàu USCGC Boutwell (WHEC 719) vào tháng 8/2007. Trong một trường hợp đáng chú ý khác, một thuyền đánh cá bị nghi ngờ có sử dụng lưới ban đầu khiếu nại cơ quan đăng ký Trung Quốc và từ chối cuộc điều tra của một nhóm lên tàu Boutwell. Tuy nhiên, người lái tàu FLEC vừa có thẩm quyền và kỹ năng điều tra tàu đã bắt giữ tàu. FLEC sau đó đã áp tải tàu Yu Zheng 118 một quãng đường dài từ Yantai cho đến khi gặp Boutwell và bắt giam tàu và đội thủy thủ phạm tội. Hoạt động này đã lặp lại hơn sáu lần trong năm 2007 và trong suốt giai đoạn này, quá trình “hợp tác cưỡng chế quốc tế mà đã tạo thành các cơ chế cuối cùng cũng dẫn đến tình thế phải trao đổi tin tức tình báo và các kế hoạch hoạt động.”[131] Người ta có thể dễ dàng hình dung một phạmvirộnglớncác sáng kiến môi trường tương tự mà hưởng lợi từ sự hợp tác sáng tạo Mỹ-Trung, bao gồm nhiều lĩnh vực trong phạm vi hàng hải.

Nhưng có một lĩnh vực quan trọng khác trong hợp tác hàng hải liên quan đến an ninh hải cảng và các quyền của quốc gia mà tàu mang cờ. Trung Quốc đang là người dẫn đầu trong Sáng Kiến An Ninh Công-te-nơ (CSI), một nỗ lực để đảm bảo rằng số lượng lớn công-te-nơ vào cảng Mỹ mỗi năm không thể bị sử dụng để vận chuyển những tay khủng bố hoặc trong tình huống xấu nhất là vũ khí hủy diệt. Những đội chuyên gia của USCG thường xuyên viếng thăm các cảng của Trung Quốc để thảo luận các yêu cầu và trao đổi hoạt động an ninh. Các đoàn đại biểu của Bộ Giao thông Trung Quốc đã tiến hành các chuyến viếng thăm đáp lại đến các cảng của Hoa Kỳ. Nhân viên của USCG cũng là khách hàng thường xuyên của các xưởng đóng tàu Trung Quốc, bởi họ phải thẩm tra việc sửa chữa ở các tàu mang cờ của Hoa Kỳ. Tương tự, Hiệp hội Xếp hạng tàu Trung Quốc (China Classification Society) hiện đang có các văn phòng tại Hoa Kỳ và thăm các cảng của Hoa Kỳ để kiểm tra các tàu mang cờ của Trung Quốc.[132]

Ảnh 23: Các học viên lực lượng tuần duyên Trung Quốc luyện tập ở nước ngoài trên tàu Eagle của USCG ở Đại Tây Dương trong suốt tháng 8/2009. Thiếu úy Dun Mao, từ Trường Sa ở Tỉnh Hồ Nam, thuộc Viện Công An Biển Trung Quốc, được các bạn cùng lớp giúp mặc đồ bảo hộ. Bốn học viên Trung Quốc và một sĩ quan đã dành ba tuần ở Mỹ, đào tạo với các đơn vị khác nhau thuộc Lực lượng Tuần duyên. Năm 2010, các học viên từ Viện Tuần duyên Hoa Kỳ được sắp xếp đến Trung Quốc đào tạo với Viện Công An Biển  của nước này. (Ảnh chính thức của USCG)

Dựa vào lượng lớn thương mại hải vận giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc, có lẽ không có gì phải ngạc nhiên khi hình thức hợp tác hàng hải này vừa rộng lại vừa sâu với việc trao đổi biệt phái các quan chức của mỗi nước đến các cảng chính của nước kia. Sự hợp tác thực tiễn và cơ bản này có thể phục vụ sự nghiệp an ninh hàng hải rộng hơn ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương như thế nào là vấn đề rất đáng xem xét.

Mặc dù tiến trình hợp tác lực lượng tuần duyên song phương là rất ấn tượng, cũng có những hạn chế và thách thức thực sự kìm hãm việc mở rộng hơn nữa mối quan hệ này. Rõ ràng nhất là đã xuất hiện những khó khăn trong việc phối hợp xuất phát từ thực tế là phía Trung Quốc không có một cơ quan nào tương tự như USCG mà thay vào đó là một nhóm các cơ quan thường xuyên cạnh tranh lẫn nhau.

Một vấn đề lớn nữa liên quan đến các nguồn lực của USCG, bởi vì tổ chức này ban đầu không được giao nhiệm vụ tiến hành các cuộc chiến quốc tế. Hơn nữa, nguồn lực nhỏ bé mà USCG dành cho các hoạt động của quốc tế lại có xu hướng dành cho các ý tưởng liên quan đến cuộc chiến toàn cầu chống khủng bố. Sự phức tạp thứ ba là ở mức độ nào đó cả hai quốc gia có sự ưu tiên khác nhau trong vấn đề quản lý hàng hải: Washington ưu tiên cho sứ mệnh chống chủ nghĩa khủng bố kể từ sau cuộc tấn công ngày 11/9, còn Bắc Kinh thì tiếp tục đặt các vấn đề về chủ quyền lên hàng đầu. Tuy nhiên, USCG cũng đã dẫn đường cho sự phát triển về hợp tác hàng hải giữa Mỹ và Trung Quốc bằng cách “tìm kiếm những lĩnh vực mà cả Trung Quốc và Mỹ đều mong muốn có được. Đàm phán về việc làm thế nào để thực hiện một lợi ích song phương tốn ít sức hơn nhiều so với việc đàm phán để đạt được tiếng nói chung giữa hai bên thù địch.”[133] Hơn nữa, trái với lẽ thường, hợp tác giữa Mỹ và các cơ quan hành pháp của Trung Quốc rất có thể sẽ thực sự làm gia tăng việc tôn trọng các quy chuẩn về nhân quyền của Bắc Kinh.[134] Một chương trình có giá trị lớn dành cho cảnh sát biển của Trung Quốc bắt nguồn từ việc USCG sẵn sàng cho phép các thực tập sinh của Trung Quốc tham gia chương trình hè Cadet. Các sinh viên Trung Quốc vẫn chưa có khả năng tham gia toàn bộ khóa học ở Học viện An ninh Biển của Mỹ, nhưng sự trao đổi này nên được mở rộng hơn nữa và có đi có lại đối với các sinh viên Mỹ được thực tập tại các học viện có thẩm quyền hàng hải của Trung Quốc. Trao đổi chuyên môn cũng có thể hữu ích cho sự hợp tác song phương trong lĩnh vực quan trọng này. Khi đã rõ ưu tiên về hợp tác quốc tế trong chiến lược hàng hải mới của Mỹ, các nhà lãnh đạo Hải quân Mỹ sẽ nghiên cứu kỹ các kinh nghiệm gần đây của USCG với Trung Quốc để thấy được sự hợp tác đã được tăng cường này sẽ giúp ích như thế nào cho động cơ lớn hơn của an ninh hàng hải châu Á -Thái Bình Dương.[135]

Phần cuối “Triển Vọng Trong Tương Lai Và Các Hàm Ý Chiến Lược ”  

Lyle J. Goldstein, Trường Cao đẳng Hải chiến Hoa Kỳ  

Hiếu Minh, Ngọc Trang, Hà Tuyên (dịch) 

Đỗ Thị Thủy (hiệu đính)

Bản  gốc tiếng Anh "Five Dragons Stirring Up the Sea - Challenge and Opportunity in China's Improving Marritime Enforcement Capabilities ", Tạp chí Nghiên cứu biển Trung Quốc, số 5, tháng 4/2010, Trường Cao đẳng Hải chiến, Newport, Rhode Island, Hoa Kỳ

Đề nghị chỉ được dẫn đường link mọi thông tin, bài viết  trên www.nghiencuubiendong.vn, không đăng lại khi chưa có sự đồng ý của Ban Biên tập NCBĐ.

CHÚ THÍCH: