Báo cáo của Trung tâm An ninh Mới của Mỹ (CNAS) cho rằng các lợi ích của Mỹ đang ngày càng bị đe dọa trước sự lớn mạnh của Trung Quốc, nhất là trước việc nước này sẵn sàng “xem xét lại” các luật chơi đã được thiết lập. Mỹ cần không ngừng quan tâm đến Biển Đông và tăng cường hợp tác. Hợp tác chỉ có thể đạt hiệu quả dựa trên sức mạnh răn đe quân sự của Mỹ.

Báo cáo dài 115 trang, gồm 6 chương do các học giả hàng đầu của CNAS, Viện Công nghệ Massachuset (MIT), Học viện Hải chiến Hoa Kỳ và Viện Nghiên cứu Đông Nam Á của Singapore thực hiện.

Nhận định chính của báo cáo cho rằng các lợi ích của Mỹ đang ngày càng bị đe dọa trước sự lớn mạnh về quân sự và kinh tế của Trung Quốc, nhất là trước việc nước này sẵn sàng “xem xét lại” các luật lệ đã được thiết lập. Mỹ và các nước khác có lợi ích quan trọng về tự do hàng hải, bao gồm cả tự do thương mại và hoạt động quân sự; trong khi Trung Quốc đang tìm mọi cách để hạn chế tự do này, bao gồm cả việc đòi xem xét lại các luật lệ trên biển từ trước đến nay và phát triển sức mạnh quân sự nhằm ngăn chặn “tiếp cận” (access) đến khu vực. Do đó, Chính quyền Mỹ cần tích cực và không ngừng quan tâm đến vấn đề Biển Đông. Mỹ cần phải tăng cường hợp tác nhưng hợp tác chỉ có thể đạt hiệu quả dựa trên sức mạnh răn đe quân sự của Mỹ. 

1) Lợi ích của Mỹ tại Biển Đông 

Báo cáo đánh giá tầm quan trọng của Biển Đông ở các khía cạnh: i) Biển Đông là trung tâm dân số của thế giới trong thế kỷ 21 thông qua giao thương hàng hóa, tài nguyên của 1,5 tỷ người Trung Quốc, 600 triệu người Đông Nam Á và 1,3 tỷ người tiểu lục địa Ấn Độ; ii) Các tuyến đường vận tải qua Biển Đông là giao thoa của toàn cầu hóa và địa chính trị; iii) Biển Đông là “Vịnh Péc-xích thứ hai về dầu mỏ” với trữ lượng hơn 130 tỷ thùng (nếu dựa vào đánh giá của phía Trung Quốc), và nếu Trung Quốc kiểm soát được nguồn năng lượng này thì nước này sẽ ít phụ thuộc vào nguồn cung từ Trung Đông và vận tải qua eo Malacca, qua đó có thể “độc lập” hơn, ít bị “tổn thương” so với vận tải qua các tuyến đường hiện nay do Hải quân Mỹ đảm bảo an ninh; iv) Ở khía cạnh nào đó, Biển Đông là “trận chiến chính” của việc chuyển giao quyền lực thế giới, là thuốc thử về cán cân quyền lực mới giữa Trung Quốc đang lên và Mỹ đang đi xuống. 

Báo cáo cho rằng tranh chấp Biển Đông có từ lâu và sẽ không thể giải quyết được một sớm một chiều. Tình hình gần đây tái diễn căng thẳng nhưng sẽ không dẫn đến đụng độ giữa các nước trong thời gian ngắn trước mắt. Tuy nhiên, Biển Đông đã trở thành trung tâm của cạnh tranh địa-chính trị lâu dài, trong đó sự lớn mạnh của Trung Quốc sẽ thúc đẩy cạnh tranh quyền lực và chủ nghĩa dân tộc.  Trong bối cảnh đó, việc Trung Quốc nêu tham vọng yêu sách và nhất là sẵn sàng sử dụng sức mạnh quân sự để củng cố yêu sách sẽ đe dọa đến “độ tin cậy” của sức mạnh quân sự, và sự thống trị của Mỹ tại Châu Á-Thái Bình Dương.

Trong các thập kỷ tới, thách thức lớn nhất đối với Mỹ là làm thế nào để duy trì các luật chơi trên biển đã được thiết lập, nhất là tự do hàng hải, nhưng lại phải thích nghi với sự trỗi dậy của các cường quốc khu vực, đặc biệt là Trung Quốc. Báo cáo cho rằng Mỹ cần duy trì mục tiêu là bảo vệ lợi ích của mình nhằm duy trì nguyên trạng nhưng không nhất thiết phải dẫn đến “đụng độ” với Trung Quốc; Mỹ cần cùng các nước khu vực thúc đẩy các khuôn khổ đa phương, “ràng buộc” Trung Quốc vào các tiêu chuẩn luật pháp quốc tế, qua đó điều chỉnh hành vi của Trung Quốc.

2) Đánh giá về chiến lược Biển Đông của Trung Quốc  

- Biển Đông gắn bó với Trung Quốc dưới nhiều góc độ: địa lý, lịch sử, tài nguyên và nhất là việc đảm bảo các tuyến đường vận tải biển. Trung Quốc có tham vọng và nhu cầu kiểm soát các tuyến đường biển huyết mạch mang tính sống còn đối với kinh tế nước này qua Biển Đông và eo Malacca. Nếu đường biển này bị phong tỏa dù chỉ một ngày, nguồn cung năng lượng cho Trung Quốc bị gián đoạn, thì có thể dẫn đến bất ổn xã hội. `

- Trung Quốc có nhu cầu chính đáng trong việc phát triển hải quân nhằm đảm bảo các tuyến đường biển. Tuy nhiên, hiện Trung Quốc đã lớn mạnh, có lực lượng hải quân hùng mạnh, lại tạo ra các thách thức cho trật tự khu vực Đông Á.  Lực lượng tàu ngầm của Trung Quốc chủ yếu là tàu diesel (trong khi của Mỹ là tàu hạt nhân), nhưng tàu ngầm diesel chạy êm, thích hợp hơn trong triển khai tại các vùng biển đông đúc ở Đông Á. Báo cáo đánh giá xu hướng đáng lo ngại là Trung Quốc hiện có 60 tàu ngầm và sẽ có 75 chiếc trong vòng vài năm tới, nhiều hơn Mỹ (trong khi Mỹ chỉ triển khai 55% lực lượng tàu ngầm ở Thái Bình Dương). Tỷ lệ tăng trưởng mới tàu ngầm giữa Trung Quốc và Mỹ từ năm 2000 là 4/1; và từ năm 2005 là 8/1.

- Báo cáo nhận định rằng sức mạnh của Trung Quốc không chỉ trong vấn đề tàu ngầm hay quân sự, mà còn ở quy mô dân số, khả năng kinh tế và vị trí địa lý trung tâm. Trung Quốc sẽ tích cực sử dụng các đòn bẩy sức mạnh trong vấn đề Biển Đông để đạt sự thừa nhận vai trò thống lĩnh và nhân nhượng từ các nước khác. Đa số các nước trong khu vực có quan hệ kinh tế, thương mại chặt chẽ với Trung Quốc, nhưng đều rất thận trọng và đề phòng Trung Quốc. Các nước này một mặt tăng cường quan hệ, nhưng lại lo ngại Trung Quốc, muốn duy trì sự hiện diện quân sự của Mỹ. Tuy vậy, các nước khu vực lại không muốn Mỹ gây căng thẳng với Trung Quốc do lo ngại bị lâm vào thế “kẹt” trong cuộc chơi giữa hai cường quốc. Chính sách của Trung Quốc là khai thác tối đa hạn chế này bằng cách kết hợp cân bằng giữa quyết đoán trên thực địa và thu phục bằng ngoại giao, nhằm ngăn chặn các mầm mống của liên minh kiềm chế Trung Quốc ở Đông Nam Á.    

- Tuy Trung Quốc ngày càng dân chủ hóa, nhưng lợi ích địa chiến lược của Trung Quốc không phụ thuộc vào hình thức của thể chế hay ý thức hệ. Đối với Đảng Cộng sản Trung Quốc hiện nay, tính chính danh được duy trì và củng cố bởi tăng trưởng kinh tế cao. Do đó, sự ổn định của Trung Quốc phụ thuộc vào nguồn cung tài nguyên và tự do giao thương trên biển. Theo đó, Chính sách của Trung Quốc đối với Biển Đông sẽ không hướng tới “đụng độ”, mà trọng tâm chính là tìm cách đạt được mục tiêu mà không cần dùng đến sức mạnh, tức “thắng không cần đánh”.  Nếu có thể dịch chuyển được cán cân lực lượng nghiêng theo phía mình, thì Trung Quốc có thể đẩy Mỹ ra khỏi khu vực Biển Đông và ngoài chuỗi đảo thứ nhất ở Tây Thái Bình Dương, thiết lập ảnh hưởng lên các nước khác trong khu vực, khiến các nước này bị “Phần Lan hóa” – không thể thực thi chính sách đối ngoại độc lập, nhất là không dám đi với Mỹ để đối phó với Trung Quốc.

- Cách thức triển khai chính sách của Trung Quốc là kết hợp giữa “đe dọa”  và “hợp tác” (coercion and cooperation) – vừa thu phục vừa gia tăng ảnh hưởng lên các nước Đông Nam Á;  hay “đàm và chiếm” (talk and take).  Trung Quốc sẽ kiên trì chống quốc tế hóa, chống đưa Biển Đông ra bàn thảo tại các diễn đàn đa phương. Theo đánh giá của nhóm tác giả: song phương sẽ giúp Trung Quốc “chia để trị”; đa phương sẽ đẩy Trung Quốc vào thế yếu. Các phát triển liên quan đến Biển Đông nửa sau năm 2011 thể hiện rõ việc quốc tế hóa và việc nêu cao quan ngại của cộng đồng thế giới đối với các hành động của Trung Quốc đã buộc nước này phải điều chỉnh chính sách, ngoại giao mềm dẻo hơn. Trung Quốc chấp nhận ký Văn bản hướng dẫn thực thi DOC và chịu đàm phán về COC sau khi vấn đề Biển Đông được quốc tế hóa trong năm 2010, 2011. Trung Quốc cũng điều chỉnh, có các bước đi nhằm củng cố quan hệ song phương với hai nước chủ chốt khác ở Biển Đông là Việt Nam và Philippines.

- Tuy vậy, theo nhóm tác giả, hiện vẫn không rõ hiện Trung Quốc có một chiến lược kiên định, rõ ràng với Biển Đông hay chưa, hay các nhóm lợi ích khác nhau triển khai hành động riêng rẽ, không có sự phối hợp tầm quốc gia. Đơn cử trong lĩnh vực luật, có nhiều cơ quan khác nhau thực thi pháp luật trên Biển Đông nhưng chính sách và phát biểu của họ nhiều khi không có sự phối hợp. Lãnh đạo Trung Quốc nhận ra tình trạng này và đang cố gắng thiết lập các cơ chế liên Bộ ngành để hoạch định và thực thi chính sách đối với vấn đề Biển Đông.

3) Kiến nghị chính sách đối với chính quyền Mỹ

Trên cơ sở phân tích trên, Bản báo cáo của CNAS khuyến nghị các nhà hoạch định chính sách cần thực hiện 5 bước tổng quát để bảo vệ lợi ích của Hoa Kỳ và đồng minh trên Biển Đông. Các bước này bao gồm:

i) Tăng cường sự hiện diện hải quân: Mỹ cần tiếp tục đi đầu trong lĩnh vực ngoại giao và kinh tế, tuy nhiên điều này cần phải có sự hậu thuẫn từ sức mạnh quân sự. Biển Đông trước tiên là sân chơi về sức mạnh hải quân hiện đại. Sức mạnh hải quân ngày càng gia tăng của Trung Quốc đang đe dọa đến các lực lượng hải quân và các căn cứ quân sự của Mỹ, đe dọa tự do thông thương trên biển và vai trò kiểm soát đường biển từ trước đến nay của Mỹ. Do đó, Mỹ cần đảm bảo sức mạnh hải quân nhằm: i) duy trì cân bằng quyền lực để kiểm soát và bảo vệ tự do hàng hải trên Biển Đông; ii) răn đe không để xảy ra xung đột hoặc ít nhất cho thấy kẻ hiếu chiến sẽ không dễ dàng thắng, qua đó giúp duy trì hòa bình và thịnh vượng trong khu vực. 

 ii) Củng cố mạng lưới an ninh trong khu vực: Mỹ cần thúc đẩy một mạng lưới các đối tác an ninh, bổ sung cho hệ thống liên minh “trục và nan hoa” hiện nay giữa Mỹ và các nước đồng minh như Nhật Bản, Hàn Quốc, Úc, Thái Lan, Phi-líp-pin.  Mỹ cần xây dựng một mạng lưới các nước đối tác trong khu vực làm đối trọng với sức mạnh hải quân của Trung Quốc trong khu vực. Việt Nam, Philippines là các nhân tố chính. Nếu Việt Nam không dám đương đầu với Trung Quốc thì các nước yếu hơn như Philippines sẽ không thể nào dám đương đầu với Trung Quốc. Nếu sức mạnh của Mỹ suy giảm, Việt Nam không có lựa chọn nào khác là phải sống chung với Trung Quốc. 

Do Mỹ vẫn cần phải hợp tác với Trung Quốc và một số nước (như Việt Nam) không muốn thể hiện công khai đối phó Trung Quốc. Do đó, hình thức quan hệ đối tác chiến lược dựa trên lợi ích chung (có thể hiểu như các liên minh ngầm) sẽ giúp tránh gây tâm lý thù địch từ phía Trung Quốc. Các liên minh ngầm này thậm chí còn có thể mạnh hơn cả những liên minh chính thức.

Mỹ cũng cần có chính sách nhất quán về sự hiện diện quân sự qua khu vực Ấn Độ-Thái Bình Dương (Indo-Pacific) thông qua các căn cứ truyền thống ở Nhật Bản, Hàn Quốc, các địa điểm tiếp cận mới trong khu vực với cách làm mới. Ví dụ như năm 2011 Mỹ có quyết định cho hai tầu chiến dừng tại Singapore mà không xác định là dừng thường xuyên hay không.  Mô hình mới này mang tính linh động, không cố định, tránh các nước đối tác bị Trung Quốc gây sức ép. Mô hình này có thể áp dụng cho cho các nước ASEAN khác như Philippines và Việt Nam.

iii) Củng cố các nguyên tắc và thể chế đa phương: Mỹ cần tiếp tục thúc đẩy bàn thảo vấn đề  trong các chương trình an ninh và ngoại giao của mình, bao gồm việc tham dự các hội thảo ở kênh 2 như cuộc hội thảo Biển Đông hàng năm do Việt Nam tổ chức tại Hà Nội, cho đến các cuộc họp chính thức liên quan như ASEAN, ARF, ADMM+ và EAS.

iv) Đầu tư vào thương mại mở khu vực. Mỹ cần tăng cường thúc đẩy hơn nữa liên kết kinh tế giữa các nước trong khu vực cũng như giữa Mỹ với các nước trong khu vực. Việc tăng cường liên kết kinh tế giúp Mỹ tăng đầu tư chiến lược vào khu vực năng động nhất trên thế giới. Tiềm năng phát triển của Quan hệ Đối tác Xuyên Thái Bình Dương (TPP) một ngày sẽ trở thành thể chế thương mại ưu đãi bao trùm. Nếu Mỹ và các nước không thúc đẩy liên kết kinh tế trong khu vực như vậy, một hệ thống thương mại như vậy do Trung Quốc lãnh đạo sẽ hình thành và điều này là bất lợi cho Mỹ.

v) Định hình mối quan hệ thực tế với Trung Quốc. Mỹ cần có chính sách đúng đắn với Trung Quốc – không quá ảo hưởng về “hợp tác toàn cầu” cũng như không quá bi quan về “sự đối đầu không tránh khỏi” với Trung Quốc. Mỹ cần tích cức can dự ngoại giao và kinh tế, hậu thuẫn hiệu quả bởi sức mạnh quân sự áp đảo và nền kinh tế tăng trưởng tốt của Mỹ. Mục đích chính là duy trì quan hệ hợp tác tổng thể, nhưng không để mất thế thượng phong về sức mạnh quân sự, đảm bảo Trung Quốc không thể trở thành bá quyền khu vực.     

Thái Giang (TTBĐ)