Mỹ đã đánh mất ảnh hưởng tại châu Á như thế nào?

Thứ hai, 02 Tháng 4 2018 10:41
In

Nếu Mỹ tiếp tục duy trì vị thế lãnh đạo APEC trong việc thúc đẩy Khu vực mậu dịch tự do châu Á-Thái Bình Dương thì việc rút khỏi TPP là một sai lầm chính sách khủng khiếp. Một lý do mà Nhật Bản dẫn đầu thúc đẩy CPTPP là để chờ đợi “Người đẹp ngủ trong rừng” thức giấc trong tương lai gần.

 

Không có gì đảm bảo rằng Tổng thống Trump sẽ yêu cầu Quốc hội gia hạn Đạo luật quyền bảo hộ thương mại trước khi hết hạn. 

Như Douglas Irwin từng nói, nếu “sự thật” là thứ đầu tiên bị hi sinh trong chiến tranh, thì “tự do thương mại” sẽ là kẻ dơ đầu chịu báng của chính trị bầu cử dân túy. Những ví dụ gần đây nhất là Brexit và việc Mỹ rút khỏi Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP-12). Trong khi chính quyền nước Anh đang phải đối mặt với những cuộc đàm phán đầy cam go với EU, nước Mỹ dưới thời chính sách thương mại “Nước Mỹ trước tiên” của Tổng thống Trump sẽ trở nên kém nhiệt tình hơn với chính sách hướng ngoại và quyết đoán hơn với lợi ích quốc gia của Mỹ. 

Thâm hụt thương mại ở bất cứ quốc gia nào, về bản chất, thể hiện một sự bất cân đối khu vực trong cơ cấu kinh tế vĩ mô giữa tiết kiệm và đầu tư trong nước – cũng như giữa nguồn thu từ thuế và chi tiêu chính phủ. Số liệu của Bộ thương mại Mỹ cho thấy tỷ trọng sản xuất trong tổng GDP sau cuộc khủng hoảng tài chính 2008 đã duy trì ở mức 12% và dao động nhỏ với biên độ 1% trong khoảng thời gian từ 2008 tới 2015. Tính từ thời điểm đó, hàng triệu việc làm bị mất được ước tính trong ngành sản xuất có nguyên nhân xuất phát từ sự tự động hóa quá trình sản xuất. Do vậy, “công nghệ” chứ không phải “thương mại” mới là tác nhân gây ra nạn thất nghiệp của người Mỹ trong ngành sản xuất. 

Các hiệp ước thương mại song phương chống lại đa phương 

Tổng thống Trump ưu tiên các thỏa thuận thương mại song phương hơn đa phương. Ngoài sự cân nhắc chính trị nội bộ của việc hoàn thành lời tuyên bố trong chiến dịch tranh cử của ông, lý do căn bản còn nằm ở quyền lực không tương xứng giữa Mỹ và đa số các đối tác thương mại của họ; các thỏa thuận thương mại song phương sẽ cho phép bên chiếm thế thượng phong, như Mỹ, mà có các con bài mặc cả để phát huy các lợi thế sức mạnh của mình, đảm bảo một thỏa thuận thương mại phù hợp với lợi ích của họ hơn của các nước đối tác tương đối yếu thế hơn. 

Tăng cường chủ nghĩa song phương, nếu được triển khai thành công, có thể dẫn tới một mô hình “trung tâm và các vệ tinh” xoay quanh sức mạnh của bên “trục”. Hơn nữa, nó có thể tạo một hiệu ứng domino trong các quốc gia không phải thành viên tham gia theo phong trào vào hàng loạt thỏa thuận tự do thương mại để tránh bị trở thành kẻ đứng ngoài cuộc chơi. Một khía cạnh khác của thỏa thuận thương mại song phương là sự tự do hóa mang tính cạnh tranh giữa các đối tác thương mại vốn hi vọng có thể hưởng lợi từ thỏa thuận thương mại ưu tiên từ bên “trục”. 

Hàng loạt thỏa thuận thương mại song phương ảnh hưởng tới cục diện thương mại khu vực châu Á-Thái Bình Dương ra sao? Nhìn chung, khuôn khổ thương mại càng rộng, độ phân hóa nhân công và lợi ích từ thương mại quốc tế sẽ càng lớn. Nhưng các thỏa thuận thương mại song phương không thể có được tất cả những lợi ích từ một thỏa thuận thương mại đa phương, và chúng sẽ tác động một cách vô ích tới dây chuyền cung ứng trên thế giới và khu vực. 

Từ góc độ địa kinh tế, chính sách Nước Mỹ trước tiên bị che mắt bởi vai trò của Mỹ trong khu vực châu Á-Thái Bình Dương và hệ thống thương mại toàn cầu, không kể tới vai trò địa chiến lược mà Mỹ có được trong khu vực như một cường quốc Thái Bình Dương mà phần lớn hòa bình và ổn định khu vực dựa vào nó. Như Johnathan Stromseth và Ryan Hass đã lý luận rằng “thiếu đi một nghị trình kinh tế chắc chắn cho khu vực mà cân nhắc tới bản chất hòa nhập của các chuỗi cung ứng châu Á, Washington sẽ đánh mất ảnh hưởng tại châu Á, dù cho có bao nhiêu tàu sân bay Mỹ hoạt động tại khu vực”.

Là trung tâm lớn nhất của các mạng lưới sản xuất trong nền kinh tế toàn cầu, Đông Á có nhiều lợi ích bị ảnh hưởng từ sự rút lui của Mỹ khỏi một hệ thống thương mại cởi mở, dựa trên các luật lệ toàn cầu đặt dưới khuôn khổ thương mại hiện nay. Chắc chắn rằng nhiều quốc gia châu Á đang rất lo ngại về chính sách thương mại được Chính quyền Trump triển khai trong bối cảnh sự phát triển song song của sáng kiến “Vành đai con đường” và sự ra đời của Ngân hàng đầu tư cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB) của Trung Quốc. 

Bốn trụ cột của chính sách “Nước Mỹ trước tiên” 

Dưới chính sách thương mại Nước Mỹ trước tiên, Đại diện thương mại Mỹ liệt kê bốn nhân tố chính của các sáng kiến chính sách thương mại Mỹ: 

1.Bảo vệ chủ quyền quốc gia với chính sách thương mại 

2.Thắt chặt thực thi Luật thương mại Mỹ 

3.Sử dụng đòn bẩy để mở cửa thị trường nước ngoài 

4.Đàm phán các thỏa thuận thương mại mới và tốt hơn 

Bốn trụ cột này, nếu được triển khai hoàn chỉnh, có thể tạo ra, ít nhất hai di sản nổi bật về khuôn khổ thương mại; thứ nhất là các “quy tắc xuất xứ” khác biệt dưới một loạt hiệp ước thương mại, và thậm chí những quy tắc khác trong những lĩnh vực khác trong cùng một hiệp ước thương mại. Đó là hiện tượng “bát mì spaghetti” mà dẫn tới tỷ lệ sử dụng thấp của các FTA; một khảo sát của Ngân hàng phát triển châu Á cho thấy mức độ hiệu quả của các FTA giữa các quốc gia ký kết ở châu Á như Hàn Quốc hay Singapore chỉ ở mức dưới 25% bởi chi phí quản lý để đảm bảo việc tuân thủ những quy định khác nhau về xuất xứ được xác định rõ bởi hiệp định thương mại cao hơn lợi ích cận biên của các FTA được ký. 

Thứ hai là nhiều hiệp định thương mại song phương không thể thay thế cho các hiệp định đa phương trong việc hội nhập kinh tế khu vực. Đây là một trong những lý do giải thích tại sao nguyên thể TPP-12 là thỏa thuận thương mại toàn diện và hội nhập nhất nhằm liên kết các quốc gia châu Á-Thái Bình Dương với các nước nằm ở phía bên kia của Thái Bình Dương. Đó cũng là lý do căn bản hối thúc 5 FTA ASEAN + 1 (ASEAN + Úc và New Zealand, Trung Quốc, Ấn Độ, Hàn Quốc, Nhật Bản) hợp nhất thành một hiệp định thương mại thống nhất được biết đến là Hiệp định đối tác kinh tế toàn diện khu vực (RCEP). 

Nếu Mỹ tiếp tục duy trì vị thế lãnh đạo APEC trong việc thúc đẩy Khu vực mậu dịch tự do châu Á-Thái Bình Dương thì việc rút khỏi TPP là một sai lầm chính sách khủng khiếp. Một lý do mà Nhật Bản dẫn đầu thúc đẩy CPTPP là để chờ đợi “Người đẹp ngủ trong rừng” thức giấc trong tương lai gần. Đó là lý do giải thích tại sao chỉ có khoảng 20 điều khoản trong văn bản gốc của TPP bị đóng băng, thay vì bị loại đi trong CPTPP. 

Cơ hội cuối để tái đàm phán NAFTA 

Có nhiều vòng tái đàm phán Hiệp định thương mại tự do Bắc Mỹ (NAFTA) giữa Mỹ với Canada và Mexico. Mặc dù còn quá rủi ro để có thể dự đoán kết quả cuối cùng của nó, nhưng có một vài dấu hiệu sẽ giúp chúng ta hiểu rõ hơn tình hình. Trước hết, Canada đã ký kết Hiệp định thương mại và kinh tế toàn diện (CETA) với Liên minh châu Âu (EU) và đàm phán với Trung Quốc về một FTA tương tự, mặc dù thoả thuận này không đạt được kết quả trong chuyến thăm Trung Quốc của Thủ tướng Justin Trudeau vào tháng 11/2017. Canada lợi dụng Mỹ rời TPP để thay đổi các điều khoản thương lượng trong CPTPP. Lập trường của Canada là có thể hiểu được vì họ đã tham gia muộn các cuộc đàm phán TPP-12 vào năm 2012 và phải chấp nhận kết quả đàm phán đến thời điểm đó, không phải tất cả trong số đó đều có lợi cho họ. Một điều mà Canada muốn thay đổi là "miễn trừ văn hoá", điều này cơ bản đồng nghĩa với một sự yêu cầu cho phép các nội dung thuộc về Canada trên các phương tiện truyền thông. 

Tuy nhiên, những mô phỏng mô hình của nhà kinh tế học người Canada Dan Ciuriak và các cộng sự chỉ ra rằng không chỉ Canada, mà còn ba nước Thái Bình Dương khác là Chile, Peru và Mexico sẽ hưởng lợi nhiều hơn từ CPTPP không có Mỹ so với TPP-12 ban đầu. 

Sự phụ thuộc kinh tế giữa Canada và Mỹ có thể để lại ít đòn bẩy hơn cho Chính quyền Trump để đòi hỏi nhiều hơn so với những gì NAFTA ban đầu đã làm. Có một số mục trong nghị trình đàm phán như chu kỳ 5 năm xem xét lại, một hệ thống giải quyết tranh chấp giữa nhà nước và nhà đầu tư hủy đăng ký (ISDS), quy tắc xuất xứ của các bộ phận tự động. Bộ trưởng Wilbur Ross chỉ ra trên bản đồ kết quả bầu cử xanh-đỏ cho Tổng thống Trump rằng nhiều cử chi cứng rắn tại các bang màu đỏ ủng hộ Đảng Cộng hòa đã chống lại việc loại bỏ NAFTA. 

Cơ cấu thương mại giữa Mexico và Mỹ rất khác so với cơ cấu giữa Trung Quốc và Mỹ; trong khi xuất khẩu của Trung Quốc sang Mỹ chủ yếu là hàng tiêu dùng thành phẩm (mặc dù nhiều hàng nhập khẩu của Mỹ từ Trung Quốc như iPhone có nhiều yếu tố Mỹ hơn Trung Quốc), phần lớn hàng hoá của Mexico sang Mỹ chủ yếu là hàng trung gian với các bộ phận và thành phần chiếm đa số. Nói cách khác, tác động tiêu cực của hàng nhập khẩu từ Mexico ở Mỹ ít hơn nhiều so với Trung Quốc. Vì vậy, nói một cách tương đối, Tổng thống Trump có thể mạnh tay với Trung Quốc về mặt kinh tế, nhưng ông có ít lý do kinh tế hơn để áp đặt thuế quan với hàng nhập khẩu từ Mexico. Quan trọng hơn, Mexico sẽ có một cuộc bầu cử toàn quốc vào ngày 1/7/2018. Thật khó để bất cứ lãnh đạo đương nhiệm nào đưa ra nhượng bộ quan trọng trong vấn đề thương mại trước thềm cuộc bầu cử ở bất kỳ quốc gia dân chủ nào. 

Claude Barfield thuộc Viện Doanh nghiệp Mỹ dự đoán rằng cơ hội cho Mỹ, Canada và Mexico đạt được thoả thuận về một NAFTA được cập nhật là không quá 50%. Đại diện thương mại Mỹ Robert Lighthizer đã không thuyết phục được các thành viên Dân chủ của Ủy ban tài chính Thượng viện rằng ông có thể ngăn cản sự rút lui khỏi NAFTA vào đầu tháng 12/2017. Liệu Tổng thống Trump có thể sẽ nói “chấp nhận hoặc từ bỏ” với Canada và Mexico? 

Các điều khoản tự động kết thúc hiệu lực của Luật quyền xúc tiến thương mại 

Theo Luật quyền xúc tiến thương mại (TPA) do Tổng thống Obama ký hồi tháng 6/2015, Quốc hội cho phép Tổng thống Mỹ tham gia đàm phán thương mại. Với tiến trình đã định của việc thông báo trước, tham vấn trước và trong quá trình đàm phán thương mại, Quốc hội chỉ có thể lựa chọn tán thành hoặc hoặc phản đối hoàn toàn, mà không thể sửa đổi, bổ sung. Nếu không có TPA, Quốc hội có thể, về lý thuyết, phê chuẩn bất kỳ thỏa thuận thương mại nào đã được ký kết theo từng điều khoản. Trên thực tế, thủ tục này quá phức tạp đến nỗi không có thỏa thuận thương mại nào có thể được thông qua trong hoàn cảnh như vậy. 

Luật TPA có một điều khoản tự động kết thúc hiệu lực sau 3 năm kể từ ngày 1/7/2015, ngày đầu tiên có hiệu lực. Vì vậy, sau ngày 1/7/2018, TPA sẽ được loại bỏ trừ khi tổng thống yêu cầu Quốc hội gia hạn/làm mới và được cả Thượng viện lẫn Hạ viện thông qua. 

Cân nhắc tính bất định của chính quyền hiện hành đối với nhiều chính sách thương mại, và thực tế rằng TPA là một chính sách được khởi xướng bởi chính quyền tiền nhiệm, không có gì đảm bảo rằng Tổng thống Trump sẽ yêu cầu Quốc hội gia hạn TPA trước khi nó hết hạn. 

Hơn nữa, TPA đã liên tục được các thành viên khác của TPP yêu cầu thể hiện cam kết của Mỹ đối với hiệp định thương mại này trước khi họ có thể đồng ý thỏa thuận cuối cùng. Khi TPA được thông qua vào tháng 6/2015, 3/4 số phiếu "tán thành" là từ các thượng nghị sĩ và hạ nghị sĩ đảng Cộng hòa. Quan điểm chống thương mại kể từ cuộc tổng tuyển cử năm 2016 đã gây khó khăn cho những nghị sĩ ủng hộ thương mại trong Quốc hội trong việc hỗ trợ bất kỳ dự luật nào về các thỏa thuận thương mại. Giờ đây, với một tổng thống thuộc đảng Cộng hòa đang thực hiện chính sách thương mại hướng nội “Nước Mỹ trước tiên”, kèm theo những nghị sĩ hoài nghi thương mại thuộc Đảng Dân chủ đang nhăm nhe lấy lại quyền kiểm soát Hạ viện trong cuộc bầu giữa nhiệm kỳ vào tháng 11/2018, còn khá rủi ro khi cho rằng TPA sẽ được tự động gia hạn vào năm 2018. 

Đảng đương nhiệm thường sẽ không thể hiện tốt trong các cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ ở bất kỳ quốc gia nào, đặc biệt là đối với Mỹ bởi tất cả 435 ghế thành viên của Quốc hội sẽ phải bầu lại vào tháng 11/2018. Thử thách sự mong muốn của cử tri đối với bất cứ thỏa thuận thương mại nào không phải là một ván cược chính trị khôn ngoan cho chính quyền đảng Cộng hòa. 

Ai sẽ viết lên các quy tắc thương mại? 

Nếu Chính quyền Trump không thể gia hạn quyền đàm phán nhanh và để nó vuột mất, có khả năng là sẽ không có bất cứ thỏa thuận thương mại song phương nào được đàm phán. Nhiều quốc gia bị phụ thuộc thương mại ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương, hầu hết là các đồng minh lâu năm của Mỹ, mà từ lâu đã muốn ký hiệp định thương mại song phương với Mỹ có thể mất lòng tin vào sự lãnh đạo của Mỹ trong khu vực. Họ có thể tìm kiếm những con đường khác trong việc theo đuổi thương mại và phát triển của họ. 

Có thể có hai khối thương mại sẽ nổi lên ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương trong tương lai gần; một "Hamlet thiếu đi Hoàng tử Đan Mạch" (CPTPP) vẫn là hiệp định thương mại tốt thứ hai đối với nhiều bên ký kết cũng như các nước muốn tham gia. Sau khi đóng băng 20 điều khoản của TPP gốc vốn được yêu cầu nhiều nhất từ phía Mỹ đối với quyền sở hữu trí tuệ, cơ cấu giải quyết tranh chấp giữa nhà đầu tư và nhà nước (ISDS), CPTPP vẫn là hiệp định thương mại có chất lượng cao nhất từ trước đến nay. Hiệp định đối tác kinh tế toàn diện khu vực (RCEP) do Trung Quốc dẫn đầu có xu hướng tự do hoá hơn trong thương mại hàng hoá, ít hơn nhiều trong thương mại dịch vụ, lao động và tiêu chuẩn môi trường. Theo quan điểm của các nước đang phát triển, gia nhập RCEP sẽ có lợi hơn tham gia CPTPP. 

Như Giáo sư Christopher Dent tại Đại học Leeds đã lưu ý: Nếu cả CPTPP và RCEP đều được ký kết trong tương lai gần, thì quan hệ hai khối thương mại có thể ví như Coca-Cola đấu với Pepsi nếu chúng giống nhau (một sự chia tách ít nhiều ngang bằng giữa chúng trong việc tận dụng và tầm ảnh hưởng của thỏa thuận là phổ biến), hoặc như Microsoft đấu với Apple nếu chúng khác nhau (tùy thuộc vào thỏa thuận nào đặt ra "tiêu chuẩn mạng lưới" của các quy tắc thương mại và ngoại giao kinh tế ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương). Do có 7 quốc gia thành viên tham gia trong cả hai khối thương mại, bao gồm Nhật Bản, Úc, Brunei, Malaysia, Singapore, Việt Nam và New Zealand, trong tương lai gần có thể sẽ xuất hiện hai lớp khác nhau của tự do hóa thương mại ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Khối thương mại nào sẽ dẫn đến Khu vực thương mại tự do châu Á-Thái Bình Dương mà APEC hằng mong muốn? Tất cả đều phụ thuộc vào việc liệu Nhật Bản hay Trung Quốc giữ vị trí dẫn đầu khi vai trò của Mỹ đang ngày càng giảm để soạn ra các quy tắc của cơ chế thương mại trong khu vực và liệu CPTPP hoặc RCEP có mở rộng các thành viên ra cả những người ngoài cuộc hay không. Trong những bối cảnh như vậy, không ai dám chắc chính sách Nước Mỹ trước tiên sẽ đứng ở đâu.

Peter C.Y. Chow là giáo sư Kinh tế tại Đại học City University of New York, Mỹ. Bài viết được đăng trên The National Interest.

Trần Quang (gt)

 


Tin mới hơn:
Tin cũ hơn: